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隨著共享單車的普及，共享單車押金及預(yù)付資金的安全問題日益引發(fā)人們的關(guān)注。本文對共享單車押金及預(yù)付資金監(jiān)管規(guī)則存在的問題進(jìn)行了反思，認(rèn)為押金監(jiān)管規(guī)則并不能實(shí)現(xiàn)押金的絕對安全，監(jiān)管部門對待預(yù)付資金的態(tài)度也過于嚴(yán)格。針對這些問題，本文提出了利用金錢質(zhì)押制度重塑押金法律關(guān)系的解決方案，并建議參照單用途商業(yè)預(yù)付卡的管理規(guī)定重新設(shè)計(jì)預(yù)付資金監(jiān)管規(guī)則。
金錢質(zhì)押 金錢特定化 預(yù)付卡
一、問題的提出
共享單車解決了城市“最后一公里”的出行難題，既方便又環(huán)保，因此深受大眾的歡迎。不過，當(dāng)騎行共享單車成為“全民風(fēng)潮”時(shí)，共享單車企業(yè)卻意外地掌握了一筆巨額押金和預(yù)付資金，其數(shù)量少則上億元，多則數(shù)十億元。巨量資金是各個(gè)資金鏈緊繃的共享單車企業(yè)眼里的“唐僧肉”，各個(gè)企業(yè)都在不同程度上存在使用用戶資金的情況。一旦這些企業(yè)因?yàn)榻?jīng)營不善導(dǎo)致破產(chǎn)，這些資金的安全就很難保障，用戶權(quán)益也將遭到損害。目前已經(jīng)有共享單車企業(yè)破產(chǎn)導(dǎo)致用戶押金難以退還的案例出現(xiàn)。[1]
2017年8月1日，交通部等十部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》(交運(yùn)發(fā)也2017〕109號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》)。《指導(dǎo)意見》從以下方面對共享單車押金及預(yù)付資金的安全進(jìn)行了規(guī)范：一是鼓勵(lì)企業(yè)免押金提供服務(wù)；二是要求企業(yè)將押金、預(yù)付資金交由銀行存管以實(shí)現(xiàn)“專款專用”的目的；三是要求企業(yè)做好押金退還服務(wù)以達(dá)到“即還即退”的目標(biāo)；四是要求企業(yè)通過正規(guī)渠道提供押金、預(yù)付資金的支付和退還服務(wù)；五是要求企業(yè)在退出市場時(shí)也要確保用戶資金安全。[2]那么這些監(jiān)管規(guī)則是否能夠保障用戶的押金安全呢？另外《指導(dǎo)意見》對預(yù)付資金采用了和押金相同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，這種做法是否有助于發(fā)揮預(yù)付資金的功能呢？如果這兩個(gè)問題的答案都是否定的話，監(jiān)管部門又應(yīng)當(dāng)如何修改監(jiān)管規(guī)則才能兼顧安全與效率呢？
二、對押金監(jiān)管規(guī)則的反思
從實(shí)然層面上看，共享單車押金的所有權(quán)應(yīng)屬于企業(yè)。但是從應(yīng)然層面上看，在押金長期不退的情況下，將押金所有權(quán)歸企業(yè)所有并任由企業(yè)使用押金，這對用戶來說并不公平。因?yàn)檫@種所有權(quán)安排使得用戶不僅暴露在巨大的風(fēng)險(xiǎn)之下，而且得不到任何風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。押金監(jiān)管規(guī)則的一大任務(wù)就是要在實(shí)然層面上改變押金的所有權(quán)歸屬并確保押金安全。然而《指導(dǎo)意見》中的押金監(jiān)管規(guī)則并未做到這一點(diǎn)。依據(jù)現(xiàn)有規(guī)則，共享單車押金仍歸企業(yè)所有，用戶僅對企業(yè)享有押金返回請求權(quán)。這一法律定性使得押金監(jiān)管規(guī)則“確保押金絕對安全”的初衷很可能落空。
(一)共享單車押金的性質(zhì)與歸屬
押金，是指債務(wù)人或者第三人將部分金錢交由債權(quán)人占有，債權(quán)人得于債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)以該部分金錢抵償債務(wù)的擔(dān)保方式。[3]關(guān)于押金的法律性質(zhì)，國內(nèi)學(xué)術(shù)界主要存在兩種不同的觀點(diǎn)。觀點(diǎn)一認(rèn)為押金屬于特殊的質(zhì)押，債權(quán)人僅占有該部分金錢，金錢的所有權(quán)仍然保留在債務(wù)人或者第三人手中。[4]觀點(diǎn)二認(rèn)為在一般情況下押金屬于債權(quán)性質(zhì)的擔(dān)保，債權(quán)人不僅擁有押金的占有權(quán)，而且擁有押金的所有權(quán)，只有在特殊情況下押金才可能構(gòu)成金錢質(zhì)押。[5]
本文更贊同第二種觀點(diǎn)，理由如下。為了保護(hù)交易的便捷與安全，作為特殊種類物的金錢遵循“占有即所有”的原則。但在金錢質(zhì)押法律關(guān)系中，金錢雖然被轉(zhuǎn)移占有卻沒有改變其所有權(quán)歸屬，這與前述原則明顯相違背。因此，金錢質(zhì)押只有在極為嚴(yán)苛的條件下方能予以適用。最高人民法院在《關(guān)于適用<中華人民共和國擔(dān)保法>若干問題的解釋》(以下簡稱《擔(dān)保法司法解釋》)中規(guī)定，只有滿足“金錢特定化”和“轉(zhuǎn)移占有”這兩個(gè)要件才能成立金錢質(zhì)押。[6]而且《擔(dān)保法司法解釋》中對“金錢特定化”的形式有著嚴(yán)格限定，僅列舉了封金、銀行專門賬戶等形式。在這些形式中，作為質(zhì)物的金錢，完全與質(zhì)權(quán)人、質(zhì)押人或者第三人的金錢相隔離。因此，如果押金沒有在物理上實(shí)現(xiàn)特定化，并不能依法將其認(rèn)定為金錢質(zhì)押。此時(shí)，押金是債權(quán)性質(zhì)的擔(dān)保，交付押金的債務(wù)人只對債權(quán)人享有押金返還請求權(quán)。
用上述理論來檢視《指導(dǎo)意見》中的押金監(jiān)管規(guī)則就會(huì)發(fā)現(xiàn)，共享單車押金僅為債權(quán)性質(zhì)的擔(dān)保，并不屬于金錢質(zhì)押。雖然《指導(dǎo)意見》要求企業(yè)在銀行開設(shè)專門存款賬戶用于存放押金，這一規(guī)則成功區(qū)分了企業(yè)收取的押金和企業(yè)自有資金，但是不同用戶繳納的押金仍然未加區(qū)分地存入同一賬戶。在這種情形下，不宜認(rèn)定共享單車押金滿足了“金錢特定化”這一要件。所以，用戶和企業(yè)間并不成立金錢質(zhì)押法律關(guān)系，而是普通的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。用戶在將押金移交給企業(yè)之后只享有債權(quán)，而押金的所有權(quán)則歸屬于企業(yè)。
(二)押金監(jiān)管規(guī)則難以實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)
《指導(dǎo)意見》在押金繳納、存放、退還等環(huán)節(jié)都引入第三方機(jī)構(gòu)，從而盡可能實(shí)現(xiàn)押金與企業(yè)自有資金的分離，其目的是試圖確保用戶押金的絕對安全。雖然《指導(dǎo)意見》的規(guī)范不可謂不良善，但是囿于《指導(dǎo)意見》的法律效力位階和押金的法律性質(zhì)，其目的可能很難實(shí)現(xiàn)。
首先，根據(jù)《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》第十三條的規(guī)定，共享單車企業(yè)若想開立存放押金的專用存款賬戶，必須有法律、行政法規(guī)或者規(guī)章的明確規(guī)定，否則企業(yè)不能申請開立專用存款賬戶。[7]因?yàn)椤吨笇?dǎo)意見》只是多部門聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，[8]而非部門規(guī)章，所以企業(yè)不能僅依據(jù)《指導(dǎo)意見》在銀行開立專用存款賬戶。如此一來，《指導(dǎo)意見》希望押金能夠?qū)？顚Ｓ玫哪康囊簿蜔o法實(shí)現(xiàn)。
其次，即使押金能夠存入專用存款賬戶，這一做法也不足以確保押金的絕對安全。從債務(wù)清償?shù)睦碚撋现v，債務(wù)人應(yīng)當(dāng)以自己的全部財(cái)產(chǎn)償還其所欠債務(wù)。既然押金所有權(quán)歸屬于企業(yè)，用戶對企業(yè)所擁有的債權(quán)相對于其他債權(quán)人的債權(quán)也不具有優(yōu)先性，那么當(dāng)企業(yè)無法償還銀行貸款或者供應(yīng)商貨款時(shí)，債權(quán)人當(dāng)然可以要求企業(yè)以押金清償。
最后，《指導(dǎo)意見》要求企業(yè)退出市場時(shí)也需確保用戶資金安全，這一規(guī)定在企業(yè)面臨破產(chǎn)危機(jī)時(shí)形同具文?！按_保安全”的表述十分模糊，如果其含義是要確保用戶在共享單車企業(yè)破產(chǎn)時(shí)也能得到足額清償，那么這一規(guī)則有違反《破產(chǎn)法》之虞。因?yàn)橛脩粝碛械难航鸱颠€請求權(quán)屬于無擔(dān)保債權(quán)，在清償時(shí)劣后于其他有擔(dān)保債權(quán)，所以用戶的押金安全并不能得到保障。甚至按照《企業(yè)破產(chǎn)法》(以下簡稱《破產(chǎn)法》)第三十一條的規(guī)定，在法院受理企業(yè)破產(chǎn)申請前六個(gè)月內(nèi)退還給用戶的押金，可能會(huì)被管理人追回。[9]因此，當(dāng)共享單車企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，用戶的押金安全并不能得到保障。
綜上分析，《指導(dǎo)意見》雖然用心良苦，但是由于在制度設(shè)計(jì)上考慮不周，其確保用戶押金安全的目標(biāo)可能很難實(shí)現(xiàn)。
三、對預(yù)付資金監(jiān)管規(guī)則的反思
與押金監(jiān)管規(guī)則相比，《指導(dǎo)意見》對預(yù)付資金的監(jiān)管著墨甚少；同時(shí)《指導(dǎo)意見》將預(yù)付資金和押金等同視之，使用同一套體系加以監(jiān)管。這種監(jiān)管思路并不恰當(dāng)，因?yàn)轭A(yù)付資金和押金完全是兩種不同性質(zhì)的資金，不能對二者等量齊觀。
(一)預(yù)付資金的功能定位及權(quán)屬劃分
預(yù)付資金并非共享單車行業(yè)所獨(dú)有，而是在商超、餐飲、美容等傳統(tǒng)服務(wù)行業(yè)中普遍存在。所不同的是，傳統(tǒng)服務(wù)行業(yè)多了單用途商業(yè)預(yù)付卡這一環(huán)節(jié)，消費(fèi)者需要先辦卡充值，再憑卡消費(fèi)。作為互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)行業(yè)的代表，共享單車行業(yè)的充值、付款、退款等行為不再依賴于預(yù)付卡，都是通過網(wǎng)絡(luò)完成，并記錄在用戶的個(gè)人賬戶中。雖然如此，共享單車的預(yù)付資金和單用途商業(yè)預(yù)付卡中儲(chǔ)存的資金在功能定位上并無本質(zhì)區(qū)別。
單用途商業(yè)預(yù)付卡可以提高商業(yè)交易的效率，對企業(yè)和用戶都有益處。使用預(yù)付卡極大地提升了付款環(huán)節(jié)的便利度，避免了驗(yàn)鈔、找零或者使用銀行卡付款等煩瑣步驟，節(jié)省了企業(yè)和用戶的時(shí)間。[10]除此以外，對用戶來說，辦理預(yù)付卡一般伴隨著一定優(yōu)惠，[11]如“充300贈(zèng)100”，這樣可以擴(kuò)大同等充值金額的購買力。對企業(yè)來說，開通預(yù)付卡業(yè)務(wù)最直接的好處是可以提前獲取未來應(yīng)收賬款，緩解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中的資金壓力；[12]同時(shí)優(yōu)惠活動(dòng)建立在一定充值額度的基礎(chǔ)上，這樣有助于促進(jìn)用戶消費(fèi)。[13]和預(yù)付卡情形相同，共享單車的預(yù)付資金同樣具有便利付款、補(bǔ)貼用戶、變相融資、鼓勵(lì)消費(fèi)等功能。
與押金充滿爭議的權(quán)屬劃分不同，無論從法律邏輯還是商業(yè)邏輯上講，預(yù)付資金都應(yīng)該由企業(yè)享有所有權(quán)。從法律邏輯上講，在用戶將預(yù)付資金交給企業(yè)之后，依據(jù)貨幣“占有即所有”的原則，預(yù)付資金即應(yīng)該歸屬于企業(yè)所有，用戶則享有要求企業(yè)提供約定商品或服務(wù)的債權(quán)，或者享有要求企業(yè)退還剩余預(yù)付資金的債權(quán)。從商業(yè)邏輯上講，預(yù)付資金是企業(yè)將未來應(yīng)收賬款提前變現(xiàn)得來的收入。用戶雖然承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)，但是獲得了一定優(yōu)惠作為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。只要企業(yè)能夠在未來交付商品或者提供服務(wù)，將預(yù)付資金劃歸為企業(yè)所有并受其支配并無不妥。
(二)預(yù)付資金監(jiān)管規(guī)則有違法律邏輯和商業(yè)邏輯
《指導(dǎo)意見》從三個(gè)方面對預(yù)付資金的管理作出了規(guī)定：一是要求所有的預(yù)付資金都需要存入專用存款賬戶，并和企業(yè)的自有資金相區(qū)隔；二是要求預(yù)付資金的支付、退還服務(wù)應(yīng)通過正規(guī)支付渠道；三是要求企業(yè)在退出市場時(shí)也要確保預(yù)付資金的安全。[14]在這其中，第三項(xiàng)規(guī)則與前述押金情形類似，在企業(yè)面臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)可能淪為一紙空文，此處不再贅述。而第一項(xiàng)“?？顚Ｓ谩钡囊?guī)定既有違行政法上比例原則的要求，也妨礙企業(yè)效率的提升。
從法律層面來講，既然預(yù)付資金的所有權(quán)歸屬于企業(yè)，那么企業(yè)自然有權(quán)自由使用這筆資金。即使出于預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的考慮需要對企業(yè)使用預(yù)付資金的行為加以限制，監(jiān)管部門也應(yīng)當(dāng)審慎對待，采用適當(dāng)、必要、損害最小的監(jiān)管規(guī)則，以符合比例原則的要求。[15]而在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下(下文將對此展開論述), “?？顚Ｓ谩币?guī)則完全禁止企業(yè)使用預(yù)付資金，這并非損害最小的規(guī)則選項(xiàng)，明顯與比例原則相違。
從商業(yè)層面來講，“?？顚Ｓ谩币?guī)則最直接的影響是阻礙了企業(yè)利用預(yù)付資金進(jìn)行融資，這對共享單車行業(yè)的發(fā)展十分不利。目前除了“ofo單車”和“摩拜單車”，其他共享單車企業(yè)均難以獲得銀行貸款或者風(fēng)投資本的青睞，普遍面臨資金鏈緊張的局面。現(xiàn)在預(yù)付資金監(jiān)管規(guī)則又禁止企業(yè)通過預(yù)付資金融資，這無疑使得中小型共享單車企業(yè)的資金環(huán)境更為惡化。在這種形勢下，中小型共享單車企業(yè)可能只剩下直接退出市場這一種選擇。但是這種結(jié)果無疑會(huì)降低市場競爭強(qiáng)度，并朝著以“ofo單車”和“摩拜單車”為主的寡頭壟斷競爭態(tài)勢發(fā)展。參考網(wǎng)約車行業(yè)的發(fā)展歷程，一旦共享單車行業(yè)形成寡頭壟斷，共享單車的使用費(fèi)很可能會(huì)大幅提高，企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量很可能會(huì)下滑。如此一來，用戶利益必將受到嚴(yán)重?fù)p害。此外，預(yù)付資金監(jiān)管規(guī)則還會(huì)阻礙預(yù)付資金補(bǔ)貼用戶、鼓勵(lì)消費(fèi)等功能的發(fā)揮。由于企業(yè)即使獲得預(yù)付資金也不能從中獲益，甚至還需要向銀行繳納管理費(fèi)用，因此企業(yè)很可能不會(huì)采取優(yōu)惠補(bǔ)貼手段鼓勵(lì)用戶繳納預(yù)付資金。在缺少優(yōu)惠的情況下，用戶向企業(yè)繳納大額預(yù)付資金的熱情也不會(huì)太高，促進(jìn)消費(fèi)的目的也可能因此落空。
可見，預(yù)付資金監(jiān)管規(guī)則既有違法之虞，也會(huì)對共享單車行業(yè)造成較大沖擊并最終損害用戶利益，而產(chǎn)生這一切的根源就在于監(jiān)管規(guī)則沒有把企業(yè)正當(dāng)?shù)睦婕{入考量。
(三)放松監(jiān)管并不會(huì)帶來不可控的風(fēng)險(xiǎn)
《指導(dǎo)意見》之所以對預(yù)付資金加以嚴(yán)格管理，是因?yàn)榉湃纹髽I(yè)收取、使用預(yù)付資金存在較大危險(xiǎn)性，比如企業(yè)可能過度收取預(yù)付資金并攜款潛逃。但是這種風(fēng)險(xiǎn)并非預(yù)付資金制度本身的問題，而是放任不管的問題。本文所稱的放松監(jiān)管，不是不對預(yù)付資金加以監(jiān)管，而是在保障預(yù)付資金制度功能正常發(fā)揮的同時(shí)，對其加以精細(xì)化監(jiān)管。如果我們審視單用途商業(yè)預(yù)付卡的監(jiān)管規(guī)則和效果，就會(huì)發(fā)現(xiàn)放松預(yù)付資金監(jiān)管并不會(huì)帶來不可控的風(fēng)險(xiǎn)。
商務(wù)部出臺(tái)的《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法》)是管理單用途商業(yè)預(yù)付卡的重要監(jiān)管規(guī)則。首先，《管理辦法》原則上允許企業(yè)使用預(yù)付資金，但是企業(yè)收取預(yù)付資金需要申報(bào)備案；[16]而且《管理辦法》限制企業(yè)收取預(yù)付資金的總量，比如“集團(tuán)發(fā)卡企業(yè)預(yù)收資金余額不得超過其上一會(huì)計(jì)年度本集團(tuán)營業(yè)收入的30%”。[17]其次，企業(yè)收取的預(yù)付資金也不能全部使用，《管理辦法》要求企業(yè)將一定比例的預(yù)付資金進(jìn)行銀行存管。[18]再次，即使是剩下的不需要銀行存管的預(yù)付資金，《管理辦法》也限制了使用范圍，企業(yè)只能用于主營業(yè)務(wù)。[19]最后，《管理辦法》將發(fā)卡企業(yè)分為集團(tuán)發(fā)卡企業(yè)、品牌發(fā)卡企業(yè)、規(guī)模發(fā)卡企業(yè)和其他發(fā)卡企業(yè)，[20]并針對不同類型企業(yè)在預(yù)收資金總量、資金存管比例等指標(biāo)上適用不同監(jiān)管規(guī)則。[21]此外，《管理辦法》還要求監(jiān)管部門對企業(yè)進(jìn)行定期或不定期的抽查，[22]并對違反規(guī)定的企業(yè)加以高額處罰。[23]可見，這些監(jiān)管規(guī)則構(gòu)建了嚴(yán)密體系防范企業(yè)濫用預(yù)付資金，集團(tuán)企業(yè)、品牌企業(yè)和規(guī)模企業(yè)收取的預(yù)付資金應(yīng)有較好的安全保障。
目前共享單車企業(yè)數(shù)量只有70余家，[24]遠(yuǎn)少于發(fā)行單用途商業(yè)預(yù)付卡的企業(yè)數(shù)量，監(jiān)管難度并不大。如果監(jiān)管部門對部分小型共享單車企業(yè)的信用不太放心，也可以通過設(shè)置一定市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)規(guī)避小企業(yè)帶來的高風(fēng)險(xiǎn)。
綜上所述，既然精細(xì)化監(jiān)管可以有效應(yīng)對預(yù)付資金可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，也不會(huì)妨礙預(yù)付資金功能的發(fā)揮，那么監(jiān)管部門為何還要對共享單車的預(yù)付資金一禁了之呢？
四、重構(gòu)押金及預(yù)付資金監(jiān)管規(guī)則的建議
共享單車押金和預(yù)付資金屬于不同性質(zhì)的資金，二者面臨的風(fēng)險(xiǎn)也不相同。監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)拋棄統(tǒng)一監(jiān)管、粗放監(jiān)管的做法，針對押金和預(yù)付資金存在的問題適用不同的監(jiān)管理念和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。在保障用戶利益的前提下，放松對企業(yè)追求財(cái)富的限制。
(一)重構(gòu)押金法律關(guān)系
按照《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，押金歸屬于企業(yè)所有。要確保押金的絕對安全，就是要確保企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，用戶以外的其他債權(quán)人也不能追索押金。為此就需要通過法律結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，將押金所有權(quán)從企業(yè)轉(zhuǎn)移給其他人。對此本文認(rèn)為可以通過構(gòu)建金錢質(zhì)押法律關(guān)系來解決這一問題。
在金錢質(zhì)押法律關(guān)系中，企業(yè)作為質(zhì)權(quán)人控制賬戶及資金，但是資金所有權(quán)仍然歸屬于用戶。為構(gòu)建金錢質(zhì)押法律關(guān)系，需要做到以下兩點(diǎn)：第一，金錢質(zhì)押是要式行為，根據(jù)《物權(quán)法》第二百一十條第一款的規(guī)定，企業(yè)與用戶需要訂立書面質(zhì)押合同。[25]當(dāng)然企業(yè)不必另行起草質(zhì)押合同，可以只在共享單車使用協(xié)議中加入押金質(zhì)押條款。根據(jù)《物權(quán)法》第二百一十條第二款的規(guī)定，質(zhì)押條款中須明確約定用戶和企業(yè)成立押金質(zhì)押法律關(guān)系，用戶繳納的押金只能作為其使用共享單車行為的擔(dān)保，由銀行存管，企業(yè)不得挪作他用。[26]第二，根據(jù)《擔(dān)保法司法解釋》第八十五條的規(guī)定，每一位用戶的押金均需實(shí)現(xiàn)特定化。[27]為此可以企業(yè)的名義為每一位共享單車用戶創(chuàng)建單獨(dú)的專用存款賬戶存放押金，從而使每一位用戶的押金不僅和企業(yè)自有資金相隔離，而且和其他用戶的押金相隔離。只要滿足了“書面質(zhì)押合同”“金錢特定化”和“轉(zhuǎn)移占有”這三個(gè)要件，在用戶和企業(yè)間便可形成金錢質(zhì)押法律關(guān)系，押金的安全就有了充分的保障。即使出現(xiàn)共享單車企業(yè)瀕臨破產(chǎn)的情況，用戶也可以通過行使《破產(chǎn)法》第三十八條規(guī)定的取回權(quán)將押金從管理人處取回，[28]從而避免企業(yè)其他債權(quán)人對押金的追索要求。
此外，對于《指導(dǎo)意見》法律效力位階不夠，企業(yè)不能依此到銀行開立專門存款賬戶的問題。本文認(rèn)為，要求交通部等十部委將其升級為部門規(guī)章恐怕并不現(xiàn)實(shí)。一種變通的處理方法是在各地出臺(tái)相應(yīng)監(jiān)管規(guī)則時(shí)將其以地方政府規(guī)章的形式發(fā)布，這樣就可以滿足《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》第十三條的要求。
(二)重構(gòu)預(yù)付資金監(jiān)管規(guī)則
正如前文所述，絕對禁止企業(yè)使用預(yù)付資金并不可取。監(jiān)管部門應(yīng)該采取的態(tài)度是在原則允許的前提下，加強(qiáng)監(jiān)管，堵住可能存在的監(jiān)管漏洞。本文認(rèn)為，應(yīng)該參照單用途商業(yè)預(yù)付卡的監(jiān)管辦法從以下方面設(shè)計(jì)預(yù)付資金監(jiān)管規(guī)則。
第一，樹立安全與效率兼顧的監(jiān)管理念。監(jiān)管部門出于安全考慮絕對禁止企業(yè)使用預(yù)付資金既違反行政法理論，又有損企業(yè)效率提升。導(dǎo)致這一問題出現(xiàn)的根源是監(jiān)管者沒有從企業(yè)和市場的角度思考這一問題。市場監(jiān)管應(yīng)當(dāng)尊重市場規(guī)律，監(jiān)管部門在重新制定預(yù)付資金監(jiān)管規(guī)則時(shí)，應(yīng)當(dāng)心懷安全與效率兼顧的監(jiān)管理念。在安全可控的前提下，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)盡量為企業(yè)營造寬松的監(jiān)管環(huán)境，盡量不要使用“有形之手”干預(yù)市場競爭。
第二，限制共享單車企業(yè)收取預(yù)付資金的額度。適度收取預(yù)付資金對企業(yè)、用戶都有益處，但是企業(yè)如果掌握了過量資金，很可能就會(huì)不再專心于主業(yè)，而產(chǎn)生攜款潛逃的念頭。預(yù)付資金可以成為共享單車企業(yè)融資的一個(gè)來源，但是不應(yīng)成為其主要來源，更不應(yīng)允許共享單車企業(yè)收取過多的預(yù)付資金。因此，本文建議共享單車企業(yè)收取的預(yù)付資金總量不得超過上一會(huì)計(jì)年度主營業(yè)務(wù)收入的40%，同時(shí)每一位共享單車用戶的預(yù)付資金余額不得超過100元。
第三，要求企業(yè)提取一定比例的備付金，備付金需存入銀行專用存款賬戶。因?yàn)橛脩艨梢陨暾埻诉€賬戶內(nèi)的預(yù)付資金，所以如果共享單車企業(yè)將收取的預(yù)付資金都投入使用，將延遲用戶獲得預(yù)付資金的時(shí)間。為保障這部分用戶的利益，應(yīng)該要求共享單車企業(yè)將部分預(yù)付資金交由銀行存管，存管比例不低于上一季度預(yù)付資金余額的40%。
第四，限制共享單車企業(yè)使用預(yù)付資金的范圍?！豆芾磙k法》將預(yù)付資金的使用范圍限制在企業(yè)主營業(yè)務(wù)，特別強(qiáng)調(diào)不得用于投資或借貸領(lǐng)域。[29]本文認(rèn)為，這種做法過于嚴(yán)格。共享單車企業(yè)除了可以將預(yù)付資金用于企業(yè)主營業(yè)務(wù)外，還應(yīng)當(dāng)允許其購買低風(fēng)險(xiǎn)的投資產(chǎn)品，當(dāng)然高風(fēng)險(xiǎn)的投資活動(dòng)應(yīng)當(dāng)予以禁止。
第五，根據(jù)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等級的不同對共享單車企業(yè)加以分類，并適用寬嚴(yán)相濟(jì)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。共享單車企業(yè)可以很明顯地分為三個(gè)梯隊(duì)：“ofo單車”和“摩拜單車”屬于第一梯隊(duì)，它們可以輕松獲得風(fēng)投融資，靠補(bǔ)貼搶占了大量市場份額，也掌握了大量用戶的預(yù)付資金；“永安行單車”和“優(yōu)拜單車”等屬于第二梯隊(duì)，它們也有一定資本支持，能夠基本實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，掌握了一定預(yù)付資金；其他共享單車企業(yè)屬于第三梯隊(duì)，它們很難獲得融資，但也掌握了部分預(yù)付資金。這三個(gè)梯隊(duì)的企業(yè)所掌握的預(yù)付資金數(shù)量依次減少，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)則依次增強(qiáng)。與之相對應(yīng)地，監(jiān)管部門的監(jiān)管力度應(yīng)當(dāng)依次加強(qiáng)，采取定期和不定期檢查相結(jié)合的監(jiān)管方法，盡量做到提前發(fā)現(xiàn)并應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)。
五、結(jié)語
作為對共享單車亂象的回應(yīng)，《指導(dǎo)意見》有頗多值得贊賞之處，但是其中的押金及預(yù)付資金監(jiān)管規(guī)則仍然有不少問題值得我們認(rèn)真反思。現(xiàn)有押金監(jiān)管規(guī)則，因?yàn)闊o法突破貨幣“占有即所有”的原則，所以很難在法律上實(shí)現(xiàn)確保押金絕對安全的目的。同時(shí)預(yù)付資金監(jiān)管規(guī)則過于嚴(yán)格，既限制了企業(yè)擴(kuò)大經(jīng)營的自由，也間接損害了用戶的利益。針對這些問題，本文提出重塑押金及預(yù)付資金監(jiān)管規(guī)則的建議。本文認(rèn)為可以利用金錢質(zhì)押制度將押金的所有權(quán)從企業(yè)手中剝離，從而保障用戶的押金安全。另外本文也建議參照《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》的相關(guān)規(guī)定，重新設(shè)計(jì)預(yù)付資金監(jiān)管規(guī)則，在原則允許企業(yè)使用預(yù)付資金的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)預(yù)付資金監(jiān)管，從而實(shí)現(xiàn)安全與效率的和諧統(tǒng)一。
【注釋】
[1]張俊：《首家跑路共享單車：押金難退創(chuàng)始人股東涉非法集資》，資料來源：http://tech.sina.com.cn/i/2017-08-11/doc-ifyixiar9657099.shtml, 2017年11月17日訪問。
[2]《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》第(十二)條規(guī)定：“鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車運(yùn)營企業(yè)采用免押金方式提供租賃服務(wù)。企業(yè)對用戶收取押金、預(yù)付資金的，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分企業(yè)自有資金和用戶押金、預(yù)付資金，在企業(yè)注冊地開立用戶押金、預(yù)付資金專用賬戶，實(shí)施?？顚Ｓ茫邮芙煌?、金融等主管部門監(jiān)管，防控用戶資金風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)應(yīng)建立完善用戶押金退還制度，加快實(shí)現(xiàn)‘即租即押、即還即退’?；ヂ?lián)網(wǎng)租賃自行車業(yè)務(wù)中涉及的支付結(jié)算服務(wù)，應(yīng)通過銀行、非銀行支付機(jī)構(gòu)提供，并與其簽訂協(xié)議?；ヂ?lián)網(wǎng)租賃自行車運(yùn)營企業(yè)實(shí)施收購、兼并、重組或者退出市場經(jīng)營的，必須制訂合理方案，確保用戶合法權(quán)益和資金安全?！?/p>
[3]孫鵬主編：《擔(dān)保法精要與依據(jù)指引》, 524〕，北京大學(xué)出版社，2011。
[4]馬俊駒、余延滿：《民法原論》, 571頁，法律出版社，2016。
[5]王利明：《物權(quán)法研究》, 1335-1336頁，中國人民大學(xué)出版社，2016。
[6]《關(guān)于適用掖中華人民共和國擔(dān)保法業(yè)若干問題的解釋》第八十五條規(guī)定：“債務(wù)人或者第三人將其金錢以特戶、封金、保證金等形式特定化后，移交債權(quán)人占有作為債權(quán)的擔(dān)保，債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，債權(quán)人可以以該金錢優(yōu)先受償?！?/p>
[7]《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》第十三條規(guī)定：“專用存款賬戶是存款人按照法律、行政法規(guī)和規(guī)章，對其特定用途資金進(jìn)行專項(xiàng)管理和使用而開立的銀行結(jié)算賬戶?！?/p>
[8]部門規(guī)章均以部長令的形式發(fā)布，而《指導(dǎo)意見》并未以部長令的方式發(fā)布。
[9]《破產(chǎn)法》第三十二條：“人民法院受理破產(chǎn)申請前六個(gè)月內(nèi)，債務(wù)人有本法第二條第一款規(guī)定的情形，仍對個(gè)別債權(quán)人進(jìn)行清償?shù)?，管理人有?quán)請求人民法院予以撤銷。但是，個(gè)別清償使債務(wù)人財(cái)產(chǎn)受益的除外?！?/p>
[10]林澤：《商業(yè)預(yù)付卡法律問題研究》, 12-13〕，華僑大學(xué)法學(xué)院2012年碩士論文。
[11]趙云：《我國預(yù)付費(fèi)消費(fèi)合同法律規(guī)制探析——以消費(fèi)者權(quán)益的法律保護(hù)為視角》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》, 2013(2)。
[12]劉盛：《私法視域下的商業(yè)預(yù)付卡研究》，載《西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》, 2014(6)。
[13]林澤：《商業(yè)預(yù)付卡法律問題研究》, 13頁，華僑大學(xué)法學(xué)院2012年碩士論文。
[14]《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》第(十二)條規(guī)定：“……企業(yè)對用戶收取押金、預(yù)付資金的，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分企業(yè)自有資金和用戶押金、預(yù)付資金，在企業(yè)注冊地開立用戶押金、預(yù)付資金專用賬戶，實(shí)施?？顚Ｓ茫邮芙煌?、金融等主管部門監(jiān)管，防控用戶資金風(fēng)險(xiǎn)。……互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車業(yè)務(wù)中涉及的支付結(jié)算服務(wù)，應(yīng)通過銀行、非銀行支付機(jī)構(gòu)提供，并與其簽訂協(xié)議?；ヂ?lián)網(wǎng)租賃自行車運(yùn)營企業(yè)實(shí)施收購、兼并、重組或者退出市場經(jīng)營的，必須制訂合理方案，確保用戶合法權(quán)益和資金安全?！?/p>
[15]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》, 74-75〕，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2011。
[16]備案具體要求參見《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》第二章的規(guī)定。
[17]《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》第二十五條第二款：“集團(tuán)發(fā)卡企業(yè)預(yù)收資金余額不得超過其上一會(huì)計(jì)年度本集團(tuán)營業(yè)收入的30%?！?/p>
[18]《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》第二十六條：“規(guī)模發(fā)卡企業(yè)、集團(tuán)發(fā)卡企業(yè)和品牌發(fā)卡企業(yè)實(shí)行資金存管制度。規(guī)模發(fā)卡企業(yè)存管資金比例不低于上一季度預(yù)收資金余額的20%；集團(tuán)發(fā)卡企業(yè)存管資金比例不低于上一季度預(yù)收資金余額的30%；品牌發(fā)卡企業(yè)存管資金比例不低于上一季度預(yù)收資金余額的40%?！?/p>
[19]《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》第二十四條：“發(fā)卡企業(yè)應(yīng)對預(yù)收資金進(jìn)行嚴(yán)格管理。預(yù)收資金只能用于發(fā)卡企業(yè)主營業(yè)務(wù)，不得用于不動(dòng)產(chǎn)、股權(quán)、證券等投資及借貸?！?/p>
[20]參見《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》第三條、第四條和第七條。
[21]參見《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》第二十五條、第二十六條。
[22]《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》第三十三條：“商務(wù)部和地方人民政府商務(wù)主管部門應(yīng)對發(fā)卡企業(yè)和售卡企業(yè)的單用途卡業(yè)務(wù)活動(dòng)、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)狀況等進(jìn)行定期或不定期的現(xiàn)場及非現(xiàn)場檢查。發(fā)卡企業(yè)和售卡企業(yè)應(yīng)配合商務(wù)主管部門的檢查?！?/p>
[23]《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》第六章針對不同情況設(shè)置了不同處罰標(biāo)準(zhǔn)。
[24]孫杰、劉少媚：《共享單車投放超1600萬輛》，載《北京日報(bào)》, 2017-09-23(7)，資料來源：http://bjrb.bjd.com.cn/html/2017-09/23/content_178096.htm, 2017年11月6日訪問。
[25]《物權(quán)法》第二百一十條第一款規(guī)定：“設(shè)立質(zhì)權(quán)，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)采取書面形式訂立質(zhì)權(quán)合同?！?/p>
[26]《物權(quán)法》第二百一十條第二款規(guī)定：“質(zhì)權(quán)合同一般包括下列條款：(一)被擔(dān)保債權(quán)的種類和數(shù)額；(二)債務(wù)人履行債務(wù)的期限；(三)質(zhì)押財(cái)產(chǎn)的名稱、數(shù)量、質(zhì)量、狀況；(四)擔(dān)保的范圍；(五)質(zhì)押財(cái)產(chǎn)交付的時(shí)間?！?/p>
[27]《關(guān)于適用掖中華人民共和國擔(dān)保法業(yè)若干問題的解釋》第八十五條規(guī)定：“債務(wù)人或者第三人將其金錢以特戶、封金、保證金等形式特定化后，移交債權(quán)人占有作為債權(quán)的擔(dān)保，債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，債權(quán)人可以以該金錢優(yōu)先受償?！?/p>
[28]《破產(chǎn)法》第三十八條規(guī)定：“人民法院受理破產(chǎn)申請后，債務(wù)人占有的不屬于債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)，該財(cái)產(chǎn)的權(quán)利人可以通過管理人取回。但是，本法另有規(guī)定的除外?！?/p>
[29]《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》第二十四條：“發(fā)卡企業(yè)應(yīng)對預(yù)收資金進(jìn)行嚴(yán)格管理。預(yù)收資金只能用于發(fā)卡企業(yè)主營業(yè)務(wù)，不得用于不動(dòng)產(chǎn)、股權(quán)、證券等投資及借貸。”
（來源：《金融法苑》 文/彭雨晨；編選：網(wǎng)經(jīng)社）
